核心提示

　　信访还是信法，上访还是上诉？高速发展的中国每年有数以万计的农民在万般无奈之后毫不犹豫地选择了前者。

　　惠州农民却选择了信任一部特别的“法”。这部“法”就是“四民主工作法”，就像一剂验方，通过延长、加密加固村民民主自治的链条，实现农村基层民主、群众动员模式的技术性改进。今年1月被写进省委贯彻十七届四中全会精神的实施意见，并要求在全省推广。

　　惠州经验带有鲜明的中国改革特点：以体制的改革为目标，以局部的、技术性的调整为手段，来实现整体性的进步。

　　“海议”和“公决”保障村民话事权

　　231亩的项目征地，只用了3个多月，没有一起上访事件。这是惠州市龙门县永汉镇创造的又一个“和谐征地”的典型案例。

　　“关键在于，通过实施四民主工作法，地方政府有效培育了‘想当家作主’和‘会当家作主’的新型农民，真正还干部以清白。”惠州市委书记黄业斌如是解释。

　　为了解决发展中不断出现的效率和公平之间的矛盾，2005年龙门县提出要试行“四民主工作法”，即民主提事、民主议事、民主理事、民主监事，规定了工作法须遵守的流程图，发至家家户户。流程图显示，村党支部、村委会集体、村民均有权提出议题，议题提出后须由村委会征求村民意见，形成议案并张榜公布3天，之后召开村民代表、党代表会议或村民会议完善议案，再张榜7天后交由村民海议，最后组织公决，获得80%以上签名方可通过。

　　“有了这个本子和这个程序，事情该怎么办，大家心里都清楚了。尤其有了‘海议’和‘公决’，大家想说的有地方说了，议事的积极性也高了。”马星村村民黄观胜一边翻着一本已经旧了的小册子，一边向记者介绍说。

　　“并不是每一个提议都能获得农民百分之百的同意和通过。”张建民说。前述231亩的项目征地，在经过半个多月的突击动员之后，仍有6户村民不同意。最后只能通过做思想工作来解决。

　　从“月月上访村”到零上访村

　　“马星马星，麻烦多如星。当时，基本上每个月都有上访。”马星村支部书记、村委会主任曾汝堂说，过去大小村务都由几个干部说了算。如集体的果场、山地承包，三五个干部和老板吃顿饭，戳往合同上一盖，几十亩的山地就包出去了。

　　然而，和许多发展速度超过社会承受能力的地区一样，这个曾经的“穷光蛋村”，在实现村年人均纯收入和村集体经济纯收入数倍、甚至数十倍增长的过程中，却因利益关系的复杂化而在世纪之初的头几年经历了一个信访高发期。如今，马星村是一个零上访村。

　　四民主工作法产生实效的关键还是在于加密了基层民主自治的链条，从而提高了农民话事权，保护了农民利益。民主链条的“加密”也加强了村民监督的力量。曾汝堂告诉记者，几年前马星村一位村民小组组长把村小组的17万公款借给一个个体老板，个人拿利息，村民发现后告发，最终涉事组长锒铛入狱，被判刑5年。最后因身体不好，心理压力过大，死在牢中。

　　但是，还有一个现象值得担忧：不少地方党委和政府在推进乡村民主过程中，普遍存在重选举而轻治理的现象。一旦换届工作完成，乡镇就放弃了对村庄民主治理的指导，以及对村官施政的必要的监督。

　　柔性动员取代“推土机式”强推

　　著名三农问题学者于建嵘在今年4月公开发表的一篇文章中指出，截访已经成为我国地方政府的一项沉重负担，截一个上访者的费用有时足以解决其实际问题。例如，十七大期间，为了保证“零进京”，全国共有近10万人员在北京接访。这么多官员和工作人员到北京来接访，对基层政府来说是一笔不小的行政开支。有基层领导曾坦言：“上面传信来要我们去接人，立即派出两三个人过去，连吃带住加汽油费，一次就花了一两万元。”

　　“四民主工作法”推行之后，群众的意见、利益可以得到比过去更充分的表达，使分歧尽早暴露、尽早解决。此举无异于“倒逼”基层干部抛弃命令式群众动员模式。看似增加了干部做群众工作的难度和成本，其实却是免去了许多事后的麻烦，反而提高了效率。

　　“要不然，领导批来批去、部门推来推去、报告转来转去、群众跑来跑去，最终经济成本、社会成本还是不小。”张建民说。

　　“民主链条的加密，在某种程度上，也是以柔性动员取代目前基层依靠行政命令的群众工作方式。”惠州市委组织部相关负责人指出，有的干部习惯“推土机式”强推，看上不看下，工作方式简单，很容易造成群众矛盾。

　　标本样板

　　其实，龙门县委推行四民主工作法的最初灵感来自于重庆开县。该县麻柳乡自上个世纪末以来试行“八步工作法”，加密村民民主自治链，给农民于村内公共事务从提议到实施的完整“话事权”。在外省，河南邓州农村实行“四议两公开”得到中组部部长李源潮的高度肯定，并逐渐开始在全国各地遍地开花。另一个让许多学者、媒体印象深刻的例子是，温州民主恳谈会。在贵州锦屏县圭叶村的村民们，就创造出一种让人叹为观止的财政民主形态：村里的财务审核公章被分成了五瓣，四个村小组各选一个代表再加上一名支部委员，5个人各管一瓣，村里的开销须经过其中至少3人同意，5瓣才能合并起来盖章。而在广东，云浮、四会、南海等地强力推行阳光村务，以农民群众知情权制约干部滥用权力，维护村民民主自治的尊严。

　　专家声音

　　中国人民大学国际关系学院政治学教授、比较政治制度研究所所长杨光斌认为，“四民工作法”就属于协商民主的范畴。选举只是解决“谁统治”的政治问题，并不能回答“如何统治”这种更具程序性的行政难题。“在基层民主中，选举本身并不能解决权力约束问题，也不能解决官民矛盾问题，协商民主则能有效化解官民矛盾。因而，协商民主不但是对选举民主的重要补充，甚至是一种替代性的民主形式。事实上，经村民协商出来的政策，由选举出来的权力机关去执行。”

　　“目前，我们仍处于基层民主发展的初级阶段。即有了明确的发展目标，但制度化水平仍需提高。未来基层民主发展的走向包括3个方面，一是法律制度更加健全、配套措施更加完善；二是民主参与的范围要进一步扩大；三是政府行政管理与群众自治要形成有效衔接和良性互动。”华中师范大学政治研究所所长徐勇如是说。

（编辑：潘季英）