没有民主，就没有社会主义，就没有社会主义现代化，和谐社会更是无从谈起。从1998年起，我省从理顺农村基层管理体制入手，在全省范围内实行村民自治制度，取得了令人瞩目的成绩。在全国上下正投身于构建社会主义和谐社会的历史时期，在我省实行村民自治即将跨入十周年之际，进一步探讨发展基层民主的重要意义，研究新时期发展基层民主的根本途径，显得尤为必要。

　　基层民主是构建和谐社会的基础工程和谐社会必定是个充分尊重和保障群众物质利益和民主权利的社会。只有发展基层民主，让群众真正当家作主，群众权益才可能得到真正的维护和保障，才能实现基层的和谐稳定并为和谐社会建设奠定基础。

　　（一）发展基层民主，有利于促进中国特色社会主义民主政治的完善，为和谐社会建设奠定良好的制度基础。由于中国的社会主义脱胎于半殖民地、半封建社会，经济文化落后，马上实行全国普选，时机和条件均不成熟。中国特色社会主义民主政治发展模式，走的是一条国家层面民主与基层民主相结合、代议制民主与普选制民主相结合的道路。国家层面上的民主，基本是实行的是代议制，基层民主实行的则是普选制。基层民主是中国特色社会主义民主政治最广泛的实践。扩大基层民主，是完善发展中国特色社会主义民主政治的必然要求和重要基础。有了这样牢固的基础，社会主义民主政治建设才能积累丰富经验，全面推进。从我省的实践来看，基层民主政治建设的顺利推进，提高了人民群众的民主意识，促进了更高层次民主的发展：各级党组织顺应民主的需要，进一步转变领导方式和执政方式，民主执政、科学执政、依法执政的意识和水平有了较大的提高；基层行政管理体制改革进程加快，乡镇政府逐步向“服务政府”和“有限政府”转型；基层干部的执政能力有了较大提高，我省第三届村委会换届选举中，村委会成员中党员的比例达到80.8%，支部书记与村委会主任交叉任职率达71.4%，这在全国都是较高的，说明经过民主的锻炼，党员干部越来越得到群众的认可。民主政治的逐步推进，为构建社会主义和谐社会奠定了制度基础和政治保障。

　　（二）发展基层民主，有利于基层经济的科学发展，为和谐社会建设创造良好的经济基础。民主政治可以为经济持续稳定健康的发展提供基础性保障，基层民主的推进对于基层经济发展具有积极推动作用。实行基层民主，群众对集体经济有了真正意义上的决定权，能够极大地激发群众发展经济的积极性和创造性；促使基层公共事务管理和公共服务水平得到较大的提高，能够通过有序的民主参与方式解决和化解基层社会经济矛盾，为基层经济特别是集体经济的发展壮大提供了强大动力和支撑。我省实行村民自治后，村委会普遍能制定任期目标和工作目标，发展集体经济，兴办公益事业，改善群众生活。从1998年至2006年，我省农业增加值从1005亿元增长至1571元，增长了56.3%.从1998年至2005年，村组集体固定资产从342.2亿元增长至1008.9亿元，增长率达194.8%；村集体经营收入从421亿元增长至1247亿元，增长率达196.2%.实行村民自治的十年，正是农村经济快速发展的十年。实践证明，经济建设和民主建设有正向关系，基层民主政治建设搞得较好的地方，经济建设较容易走上良性发展轨道。经济的持续稳定健康发展，为和谐社会建设奠定了雄厚的物质基础。

　　（三）发展基层民主，有利于维护基层社会的安定有序，为和谐社会建设营造良好的社会基础。我国正处于“黄金发展期”和“矛盾突发期”，基层社会经济在快速发展的同时，存在着一些不稳定因素。如何消除这些不稳定因素，是摆在我们面前刻不容缓的问题。发展基层民主，实行村（居）民自治是实现基层社会稳定的根本前提。实行村（居）民自治，为群众提供了一个利益表达与协商的途径。通过这个平台，基层群众可以广泛参与公共事务，表达自己的愿望，在制度化的渠道内表达自己的利益诉求，伸张自己的冤屈，实现各种群体利益均衡，化解各种社会矛盾，维护社会公平与正义，真正实现基层社会的安定有序。从实践的情况来看，民主选举为解决农村历史遗留问题提供了一个契机，民主决策、民主管理、民主监督则为排解社会矛盾提供了体制保障。我省村委会换届选举中，群众来信来访总体呈逐届下降趋势，第三届换届来信来访的批数和人数比第二届分别减少4.6%和14.9%；不能完成换届选举任务的重难点村的比例也逐届减少，第三届比第二届减少46.2%.正是由于大力推进基层民主，再加上抓好“固本强基”工程，开展“十百千万”干部下基层驻农村等活动，几年来我省农村基层呈现出稳定和谐的氛围，为构建社会主义和谐社会营造了良好的社会基础。

　　机制建设是发展基层民主的根本途径基层民主多年的发展，加快了依法治国的进程，维护了基层的稳定，推动了经济社会的又好又快发展，促进了党的基层组织建设。与此同时，坚持和发展基层民主，面临着一些新情况和新问题，主要有：一是基层组织体系呈现新格局。原来的一元化权力结构逐步分解，不同基层组织之间的互动方式在改变，新的权力关系正在形成。各种组织之间如何协调运转是基层民主面临的核心问题。二是基层政府改革面临新任务。基层政府如何适应村（居）民自治的新形势，进一步改革行政管理体制，转变工作机制，保证行政事务在基层得到落实，是实行村（居）民自治后面临的全新课题。三是制度化建设面临新问题。表现为部分领域存在法律“真空”，实践中没有法律依据，随意性大；部分程序过于繁琐，操作性不强，造成实践成本过高，等等。这些问题，归根到底，还是机制建设不健全不完善的问题。解决这些问题，最根本的出路在于加强机制建设：把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，建立起党组织领导下充满活力的村民自治机制。

　　（一）加强基层党组织建设，健全党的领导机制。

　　办好中国的事情关键在于党，党的领导是社会主义各项事业取得胜利的根本保障。民主政治建设同样也不能例外。在实行村民自治之前，基层党组织对农村事务实行“一揽子”统包的领导方式，决定农村的人、财、物。实行村民自治后，大量村级事务由村民自己管理。基层党组织要继续发挥战斗堡垒和领导核心作用，就必须转变领导方式。关于基层党组织在农村的领导问题，《中华人民共和国村民委员会组织》第三条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”中央办公厅、国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（中办发〔2004〕17号）要求，“村党组织要领导和支持农民群众依法参与村级事务管理，监督村务公开和民主管理制度的落实，及时听取群众的意见，不断完善制度、改进工作。”但这些规定，只是确立了框架和原则。要充分发挥基层党组织的领导作用，必须从制度设计上进一步系统化和具体化。

　　在市场经济和村民自治的新形势下，基层党组织的领导，不再体现为对农村村务、财务、人事的直接控制和决定，而应体现在以下“四个作用”中：一是制定民主规则的主导作用。基层党组织要寓领导于制度建设中。把握基层民主的方向，统揽村民自治的全局，首先要带领人民群众制定基本的民主规则和民主程序。特别是要在充分反映群众意愿的基础上，通过法定程序，制定好村规民约和自治章程。二是群众意愿的代表作用。基层党组织要寓领导于服务中。不断研究提出供村民们决策的涉及全村经济发展问题的意见，使群众感觉党组织总是在关心着他们的利益，表达着他们的利益，真心实意支持、帮助他们当家作主。三是村民自治的监督作用。基层党组织要寓领导于监督中。对有关村务的重要决议实施监督和在村民自治组织中工作的党员、干部进行考核、监督，是党支部的重要职责。要帮助村民自治组织建立健全监督制度，充分发挥监督作用，确保村民自治落到实处。四是先锋模范的带动作用。基层党组织要寓领导于引导中。通过充分发挥党员的先锋模范作用，积极支持和依法推进村民的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，引导和带动广大人民群众跟党走，实现自我管理、自我教育和自我服务。

　　（二）明确职责分工，建立充满活力的运转机制。

　　基层自治，必然是通过一定组织形式来实现的。实行自治后，基层社会的组织格局发生了深刻的变化，产生了一些新的组织形式，各种组织的利益基础和权力来源越来越多元化，在自治中的作用也越来越重要。建立一套运转协调的机制，使各组织形成“一盘棋”，共同推进村（居）民自治，是发展基层民主需要重点解决的事情。

　　以治理结构为重点，完善村本级组织间的运转机制。要改变“党政合一”、“议行合一”的体制架构，进一步完善村级治理结构，建立一套以党支部为核心、村民（代表）会议为平台的民主制衡机制。在这个机制中，明确党组织的领导核心地位，负责组织协调村内各组织在村民自治框架内正常运转，领导村民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；强化村民会议或村民代表会议的职能，进一步明确和细化其决策权和监督权，加强其在民主选举中的作用；规范村委会的运作程序，强调其对村民会议决议的执行权和对日常村务的管理权。通过这种制度设计，党支部不再对村委会“发号施令”，而是通过前文所述的“四个作用”，在村民（代表）会议这个平台上实现领导权，从而建立起职责清晰、核心明确、协调运转的机制。

　　以明确事权为重点，完善村与乡镇组织间的运转机制。必须根据村民自治的整体要求，对乡镇党委与村党支部、乡镇政府与村委会的关系作出进一步的明确规定，明确划分乡镇党委与村党组织、乡镇政府与村民自治组织的权力范围，明确划分乡村两级之间的事权和财权。要从法律上进一步明确乡镇指导村委会工作的内容和方式，明确村委会必须协助乡镇政府开展工作的范围和方式，明确乡镇政府可以委托村委会代办工作的范围、方式和责任归属。同时，对于委托村委会代办的工作，必须给予相应的财力支持。

　　（三）深入推进“四个民主”，完善村民自治机制。

　　民主选举是基层自治的前提和基础。由于选举制度规则与程序本身的不完善、缺乏有力的监督机制，基层民主选举中还存在一系列问题。应针对诸如选举委员会的职责与责任，村民代表资格的认定，选举程序的规范，候选人任职资格条件的确认，贿选、干扰、破坏选举等行为的法律界定和处罚，罢免程序的启动和操作，选举成本的控制，等等，认真进行研究，建立起一套科学规范、易于操作、切实可行的选举机制，推动村委会选举朝着民主、开放和规范的方向健康发展。

　　民主决策是基层自治的关键。要进一步明确村民（代表）会议的议事规则，发挥村民（代表）会议在民主决策中的主体地位，防止出现以“村官决策”和“两委会决策”代替村民决策的情况。决策程序是否完善影响着决策的民主性和科学性。实践中，有些地方设计了“党支部、村委会或其他主体提议－'两委'会商议－党员大会审议－村民（代表）会议决议－决议公示”的决策程序，在坚持党支部的领导，以村民（代表）会议制度为基础，完善村民共同商议、共同决定的民主决策机制方面做了有益的探索。

　　民主管理是基层自治的根本。要规范村委会的运作程序，使村委会的各项职责和工作流程清晰明了、公开透明。民主管理的重点是理好财，要进一步健全和落实村民民主理财制度，强化民主理财小组的作用，切实增强对村集体财务活动的民主性和科学性。同时，要强化村民参与意识，畅通村民参与渠道，充分发挥他们在村级事务管理中的作用。

　　民主监督是基层自治的保障。从内部监督来看，要扩大村务公开的内容，规范村务公开的形式，加强村务公开的监督；加强对农村财务的监督，对农村财务进行定期审计，并将审计结果及时向村民公布，发现问题及时组织查处；通过设立意见箱、举报电话等形式，通过深化民主理财日、民主监督日等活动，及时听取群众的意见和建议，自觉接受群众监督。同时，要完善外部监督机制，探索引入司法救济措施，不断扩大监督的形式和范围。

　　民主是社会主义现代化建设的重要目标之一，也是和谐社会的基本标志。同时，民主又是个系统工程，牵涉到方方面面，必然会遇到或这或那的问题，只有以全局的视野，抓住根本，分清主次，稳步推进，才能取得实质性的进展。

(编辑：潘季英)