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织好救助这张“社会安全网”
2012-12-27 15:05:00 来源: 法治广东网

  近日,媒体报道,审计署2012年的审计报告中披露了社会救助工作中存在6个方面的问题,包括违规发放低保金、审批程序不规范、医疗救助不作为、资金管理不得当、信息化建设滞后、贪污冒领,涉及8个省违规发放14亿元低保资金,暴露了政府社会救助行为极不规范。因此,加快社会救助立法进程,规范政府社会救助成为迫切任务。

  其实,社会救助立法工作于2005年就已展开,而且曾三次被全国人大常委会列入立法计划,但至今没有进入全国人大审议阶段,造成目前社会救助无法可依的现状。那么,社会救助立法的难点到底在哪?

  从世界范围来看,在社会福利体系的发展过程中,社会救助是最久的,它的目的在于给那些需要的弱势人群基本的生存权保障,扮演着社会安全网的角色。对于我国来说,它不仅仅是中华民族的优秀传统,“使老有所终,壮有所用,幼有所长,鳏寡孤独废疾者皆有所养”(《礼记·礼运篇》),在今天,它更是公民的一项基本权利。现行1982年宪法第45条就规定,“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。”从这个角度讲,保障公民获得救助是政府的基本职责。

  客观地讲,造成上述问题既有政府工作中共性的因素,也与社会救助工作本身的特殊性有关。共性方面的问题,比如社会救助工作信息公开不够;具体工作不深入,政府的职责往往由村领导来替代;缺乏公民参与和监督。这些共性问题,说明政府工作离法治政府的要求还有很大的距离。事实上,在一个成熟的法治政府下,即使没有具体的立法,上述问题在很大程度上也是可以避免和解决的。其次,社会救助工作的特殊性是社会救助立法难的真正原因。这表现在以下几个方面:首先获得社会救助是一项积极的权利,需要国家的财政支持,其背后是纳税人出钱,这涉及社会公平的问题。其次,对于个人来说,它是一种受益权,但往往是一种“零和游戏”,并不是每个人都享有的,这就涉及利益纷争,容易引起争议。

  上述特殊性集中表现在获得救助资格认定的困难问题上。获得社会救助是一种最低意义上的,而且一种补充的意义上的权利。受助的前提是,凭个人的能力难以保障其最低生活状态时,政府才提供救助,而且这种救助只能达到生存的最低标准,其实质上是一种生存权。即使如此,最低标准也还是很难确定的,不能简单地说高与低,这不仅需要考虑到政府的财政承受能力,还要考虑当地的基本生活水准,但无论如何,标准一旦确定,就会有赢家和输家。况且,人们对什么是最低生活保障本身就有很大的争议。因此,应当承认最低生活标准的相对性,尽量从社会公平的角度出发,制定标准时尽量让公民参与;审查其资格时,要做信息公开、公民参与监督,特别是发挥基层群众自治组织的作用;允许相对人通过法律的途径,如行政复议、行政诉讼进行救济来化解具体的争议。

  无论如何,获得社会救助是宪法规定的一项基本权利,是政府的基本职责。在宪法实施30周年的今天,我们有理由要求加快相关立法进程,规范政府的行为,使其得到具体地实施。(作者系华南理工大学法学院副教授、系主任)

(编辑:潘季英)



作者:夏正林
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