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异地高考难实施症结在哪?
2012-11-01 15:05:00 来源: 法治广东网

  最近,异地高考问题因几位法学教授的努力正成为人们关注的焦点。为此,国务院教育行政部门也专门出台了相关实施意见,要求各地方政府根据实际情况着力解决。然而,值得深思的是,在其学习的地方参加高考本应是一个考生最基本的权利,解决这个问题就应当是政府的基本的职责,为何由法学教授们呼喊了好几年,而后政府部门才缓缓介入?政府的苦衷,或者说,问题的症结到底在什么地方呢?京籍学生家长的“抗议”和“闹事”又说明了什么问题?

  异地高考的重要性

  从微观的角度看,参加高考,对考生个人来讲,简直就是一辈子的大事。中国传统上就有“书中自有黄屋”的观念,也已形成“一考定终生”的认识。拥有参考资格是参加高考的前提,因此,在当前各地自主命题,所学与所考有所差异的情形下,在所学地参加高考,对于在异地读书的考生的重要性就可想而知了。试想,一个学生在异地读了三年书,需要回到户籍所在地参加高考,考试内容和所学内容差异又很大,不公平是显而易见的。笔者几年前就遇到过一个真实的异地高考的案例:一位考生户籍虽在青岛,但随在广州打工的父母生活多年,已在广州读了三年高中,而在报名高考时,教育行政部门认为其没有本地户口而不具备在本地报名参加高考的资格,那个考生及其家长焦虑的情形至今仍在我的脑海中显现,挥之不去。在今天,一个考生肩负的不仅是其个人的前途,更是寄托着整个家庭的希望。可以说,有考生家庭的父母的生活的一切都是围绕着考生转,既是最痛苦的,也是最怀有希望的,“痛并快乐着”。在这种情形下,那些望子成龙的学生家长们愿以生命换考桌也就不奇怪了。

  从宏观的角度看,实行异地高考,对于当地来讲也有重大的意义,它不仅涉及整个社会的教育公平的问题,现实地讲,还涉及这个地方经济可持续发展的问题。例如,对广东来说,多年来,外来人口提供了主要的劳动力,成就了广东省沿海地区这些年经济的高速发展。这些人长期在本地务工,其子女也往往随父母生活、上学,虽没有本地户口,但已成为名副其实的新客家人,所谓新莞人正是指这部分人。这些人虽然为本地经济的发展提供了廉价的劳动力,但他们也具有流动性较强的特点,近几年的“用工荒”充分说明了普通务工人员对于一个地方经济可持续发展的重要性。异地高考的问题虽然不是造成“用工荒”的重要原因,但异地高考问题的解决显然有利于留住这些人。

  问题的症结:

  既然实行异地高考非常重要,那么,是否允许异地高考就能当然地解决问题了?显然,并非如此。俗话说,冰冻三尺,非一日之寒,可以说,异地高考的问题实际上是我国的各种社会管理方式所带来问题的长期积累的结果,解决这个问题必须从这些社会管理方式入手,否则,即刻实施也会引发另一个教育公平的问题。或许,这才是问题的真正的难点所在。

  据笔者观察,引发异地高考问题主要有以下几个方面的因素:

  原因一:与户籍挂钩的社会管理方式是形成异地高考问题的根本原因。

  应该说,形成于上世纪五十年代户籍管理,以及城乡二元化的社会政策为我国城市和工业化的建设作出了重要的作用。不过,户籍制度起初在制度设计上主要目的在于人口信息采集与社会控制,并没有以限制社会成员的迁徙自由与社会福利为目的,但长期以来,与户籍挂钩却逐步成了我国许多社会管理的重要手段,不同类别的户口与社会福利、个人发展机会相连接,导致城镇户口、特别是大城市的城镇户口成为一种有着巨大附加价值的资源。正因为如此,户口审批制度应运而生了。反过来,户口审批制度又强化了社会管理对户籍审批的依赖。

  高考也深受户籍审批制度的影响:户籍决定了考生的考试地点,考生不能获得当地的户籍,就没有报名参加高考的资格。试想,若取消与户籍挂钩,学生能够在学习所在地报名考试,异地高考问题根本也就不会存在。因此,与户籍挂钩的社会管理方式是形成异地高考问题根本原因。

  原因二:实行各省自主命题是产生异地高考问题的直接原因。

  长期以来,我国中央与地方的事权的划分并不十分清楚,各地方往往利用各种理由和借口,如经济发展的程度不同、教育发展水平不一致等向中央争权。各省自主命题即是一例。有人认为,“高考集中统一命题背后,是统一的教材、统一的教学和考试,是对各地区经济、教育发展水平不一致这个客观现实的忽视,是对地区差异性、人的差异性的忽视。”于是,最早的是上海1985年开始自主命题,而在全国逐步推行。

  实行自主命题固然体现了经济与教育发展水平的差异化要求,然而却直接引发了异地高考问题:考生就只能在其学习地参加考试了,这对于在异地学习而要回原籍考试就不合理了。试想,如果全国统一了试题,那么无论是在什么地方学习,考试的内容却是一致的,异地高考问题也不会出现。因此,自主命题虽然体现了经济和教育发展的差异性要求,但对于以追求升学为最主要功能的高考来说,却直接造成了对异地考生的不公平。

  原因三:划定招生计划是加剧异地高考问题严重性,甚至出现高考移民现象。

  按理,划定招生计划的目的在于限制自主命题的弊端,否则,每个省在自主命题时就会尽量简单,以有利于本省的考生,这样,就不仅会出现考生“拼爹”,更有可能出现“拼省”的现象。因此,教育部考试中心副主任应书说,“我们有自己的国情,我国高招制度一个很大的特点是招生名额是有计划的,是指定的,这是分省命题的一个前提,国外没有分省计划招生名额的问题。”然而很不幸的是,实践中,与自主命题联系在一起的划定招生计划的做法恰恰加剧了异地高考问题严重性,造成考生的定向流动,甚至引发了高考移民现象。

  所谓高考移民,主要指为高考而移民,学习的地方与考试的地方相分离的现象。一般来说,在全国统一命题的情形下,只会出现向教育发达地区移民的现象,但不会因高考而移民。只有在自主命题的情形下,在教育发达地方上学的学生就会愿意到命题容易的地方参加考试。不过在这种情形下,由于考试内容与所学毕竟仍然存在一定的差异性,加之,高考移民需要成本,因此,高考移民的现象还不会十分突出。只有在划定招生指标同时又在自主命题的情形下,那些升学指标较多,自主命题又相对容易的地方就成为高考移民的重灾区。

  原因四:普通的务工人员子女的异地高考问题才是真正的问题。

  经济发展的不平衡,使得大批普通务工人员涌进城市,他们甚至在当地定居下来,应该说,这些人造就了城市,城市也需要他们的存在。他们的子女也来当地上学,直至参加高考。因长期在本地上学,他们已融入本地的教学和考试氛围中,然而,由于与户籍挂钩的社会管理方式,他们将失去报考的资格,让他们回原地参加高考,显然不公平。当然,对于一些高端人才而言,他们的子女可因地方可出台相关政策而解决了这方面的问题,然而对于大部分的普通务工人员子女来说,这个问题没有解决。因此,异地高考实际上就是要解决这部分弱势群体的子女的异地高考的问题,而正是这部分人为地方经济发展提供了充足的劳动力。从这个角度而言,解决普通务工人员子女的异地高考问题才是真正涉及教育公平和地方经济可持续发展的问题,也真正考验着政府的道德。

  综上,我们可以看出,异地高考的问题实际上是人为造成的,是我国特定的,即与户籍审批挂钩的社会管理方式等综合因素引起的,其实质是对普通务工人员的不公平待遇。“穿起袈裟事更多”,某一制度的确定本身可能是出于一个正当的和实用的目的,然而,一旦确立,其本身就可能被赋予其他的功能,造成更多的问题。而政府自身正是这个问题的制造者和推动者。与户籍挂钩的社会管理、自主命题和确定指标的人为政策使得高考报名资格已成为某些地方——特别是对北京、上海这样的高考优惠政策比较多的地方而言——市民的福利。在这些市民看来,异地高考损害了他们子女高考的福利。近日,出现的京籍人士到教委抗议的事件说明了解决异地高考问题的复杂性:本来是由于特定的社会管理方式造成了,变成了人们以户籍为划分的不同人群的利益的分配。这才是问题的症结所在。高考命题和招生指标,本来要求全国统一行使的权力实际变成了地方的权力。在这种情形下,异地高考引发教育不公的实际上是在中央教育行政部门下支持下的地方政府权力行使的结果。这就可以解释,政府,特别是教育行政部门为什么这么长时间没有采取任何措施去解决这个问题,而在学者们呼喊几年后才缓有动作的原因了。

  解决的办法:因此,真正需要解决异地高考问题其实就是解决作为特权和福利的高考报名的资格。但若放开异地主高考,过多的外地人口拥入,对本地来讲,教育资源紧张,必然加剧有户籍与无户籍之间的矛盾,即造成新教育不公。因此,解决这个问题,长远地看,就应当与户籍、就学时限、招生指标统筹起来解决。

  从根本上讲,首先要从户籍审批制度做起。然而,户籍审批已成为许多城市社会管理,特别是控制人口的重要的手段,并不适宜立即废除,宜从长远计逐步解决这个问题,如通过“积分入户”的做法,可以大大有效地解决这个问题。

  其次,对于教学水平的差异性,政府可以通过一定的政策指标的倾斜来调整,而不必通过各地自主命题和划定招生指标相结合,从而将权力交给地方政府的办法来解决。换句话说,从教育公平的角度,政策指标倾斜的做法只适用于对于对经济和教育不发达的地区的支持(affirm action),不能成为一个普遍的做法,更不能成为地方政府的权力。高考本身就就应当是由全国统一命题和各高校自主招生相结合,考生可以选择和考量高校,而不必为高考在各省之间进行选择和考量。

  当然,那些正面临高考的民地学生的报名资格应当立即解决。根据惯例,近期就将对明年参加高考的资格进行确认,虽然,这个问题的解决会面临高考利益的冲突,然而相对于在本地长期求学的考生来说,在本地参加高考仍然是一个最基本的权利,应当立即解决,最基本的办法就是依据在本地入学的时限,如已满三年的,就应当获得考试的资格。

(编辑:潘季英)



作者:夏正林
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