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从"尿歪罚款"谈地方立法科学性
2015-03-26 15:04:00 来源: 法治广东网

  据报载,《深圳市公共厕所管理办法》中规定“在便器外便溺罚款100元”,该规定颁布一年半,至今一张罚单未开出。此前,还有媒体报道过一些地方立法,如“禁烟”、限时“广场舞”等,都没有起到应有的实效,由此引发了人们关于地方立法科学性的热议。

  笔者认为,这个问题的确有值得讨论的地方,特别是在立法法刚刚修订——地方立法权限有所扩大这一背景之下,如果这些地方立法本身缺乏足够科学性,就不能起到应有的实效,那么就可能与立法法修改的精神背道而驰。

  诚然,任何规范性文件出台后都必须得到实施,方显其效,否则就如一纸空文,不如不立。正如一些读者认为的那样,那样不仅会浪费立法资源,更会损害立法者的权威,得不偿失。但问题在于,任何一部法规能否取得实效,只有在该法规实施后才能知道,在制定之初未免难以准确预测它的实效性。这的确是立法者在立法时所应考虑的问题之一,这涉及到立法的科学性的问题。

  有人认为,法规难以实现,主要是因为在制定相关法规之初,制定者缺乏细致的调研和论证,并没有考虑法规是否具有生存的土壤和环境。比如,有人认为,对“尿歪罚一百”、“禁烟”等问题,在目前的社会认知的环境下只要通过道德建设和倡导就行,而不必制定严格的法规。况且,这些规定在执行时取证困难,最后难免成为摆设。这种说法看似有道理,其实不然。因为哪些行为需要通过立法来规范,而哪些不需要,首先是一个价值判断的问题:并不能因为人们不愿意禁烟,就不立法;也不能因为人们愿意“尿正”,就不规范该行为,恰恰相反,立法的目的在于改良“土壤”。这就意味着,地方立法机关只要拥有足够的判断权,并不需要拘泥于立法的实效。

  立法的科学性涉及的主要是法规实现的技术性问题,这才是需要立法者考虑的,比如对“尿歪”如何取证的问题,就是在立法时要考虑到的科学性问题,否则,就会出现媒体报道的那样——不具实效。其实,一部对社会进行管理的法规最终要由政府部门去实施,法规能否取得实效,相关政府部门最有发言权。从这个角度讲,这些法规就应当由政府部门去起草。

  但由于长期以来,我国的立法多由政府起草并主导,形成了部门立法的现象;继而,出现“部门立法”,“人人喊打”的情况;于是由人大主导立法——强调专家立法、中立的第三方立法,等等。

  对此,笔者认为,由专家立法、中立的第三方参与立法的做法虽好,但有时还是会与执法有所脱节。其实,人大主导与政府起草并不矛盾,而且可以互相补充。这取决于以下两个前提条件:首先,要对立法事项进行区分,并不是所有事项都应由政府起草,只有那些需要通过政府执法,技术性比较强的立法才应当由政府提出草案,这样可以提高法规的实效。这事实上是很多国家和地区通用的做法。比如,我国香港地区,立法的提案权就主要由政府行使;其次,人大对这些草案加以严格审议,不能侵犯公民的其他权利,不能违背上位法律,以保持法律的统一性等。

  (作者是华南理工大学法学院副院长)

(编辑:潘季英)



作者:夏正林
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